세종시 국민투표론을 바라보는 헌법학자들의 의견은 크게 엇갈린다. 과연 세종시 문제가 국민투표에 부칠 사안인지, 또 국민투표 결과가 입법권을 가진 국회에 구속력을 갖는지에 대해 학자마다 다른 견해를 나타내고 있다. 이는 헌정 사상 특정 정책을 국민투표에 부친 전례가 없기 때문이다.
■ 국민투표에 부칠 수 있나
“판단 권한 대통령에게 있다”
“국가 안위와 무관… 부적절”
헌법 제72조는 ‘대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가 안위에 관한 중요 정책을 국민투표에 부칠 수 있다’고 규정하고 있다. 결국 이 조항을 어떻게 해석할지가 관건이다.
임지봉 서강대 교수는 “‘대통령은 필요하다고 인정할 때’와 ‘부칠 수 있다’는 문구를 주목해야 한다”며 “헌법에선 국민투표 사안 여부의 1차적 판단 권한을 대통령에게 광범위하게 부여하고 있다”고 말했다. 국민투표 회부 결정은 대통령이 할 수 있다는 의미다.
성낙인 서울대 교수도 “국민투표는 대의민주주의를 보완하기 위해 도입한 제도로 특정 자구(字句)에 얽매여 해석할 필요가 없다”며 ‘세종시 국민투표’가 가능하다는 견해를 밝혔다.
이에 반해 조홍석 경북대 교수(한국헌법학회장)는 “국민투표가 남용되는 것을 막기 위해서는 헌법 조항을 엄격하게 적용해야 한다”며 “세종시 문제는 국가 안위에 관한 중요 정책으로 볼 수 없다”고 말했다.
■ 국회는 국민투표 결과에 순응해야 하나
“국회 입법권 구속할 수 없다”
“국민의 뜻은 국회 위에 있다”
장영수 고려대 교수도 “세종시 문제는 헌법 72조의 요건에 해당되지 않는다”며 “지역적 이해관계가 상충되는 사안을 국민투표에 부치면 갈등을 해소하는 게 아니라 오히려 심화시킬 뿐이다”고 말했다.
세종시 문제에 대해 국민투표에서 특정한 결과가 나왔을 경우 국회의원들은 반드시 그 결과에 순응해 법률 제·개정 절차를 밟아야 할까.
김승환 전북대 교수는 “법률 제·개정의 전속적(全屬的) 권한은 국회에 있다”며 “헌법 72조에 따라 국민투표를 했다 해도 그 결과를 국회가 반드시 따라야 하는 것은 아니다”고 말했다.
전광석 연세대 교수도 “법률을 제·개정하기 위해 국민투표를 할 수 없다”며 “국민투표가 국회의 입법권을 우회하거나 이미 제정된 것에 대한 거부 기능을 갖게 해서는 안 된다”고 밝혔다.
조홍석 교수는 “국민투표 결과는 헌법적 효력을 가져 어느 국가기관도 이에 반한 결정을 할 수 없다”면서도 “바로 그 점 때문에 특정법률을 국민투표에 부쳐서는 안 되는 것”이라고 강조했다.
반면 성낙인 교수는 “국회는 주권적 의사(국민투표 결과)에 순응해야 한다”고 말했고, 장영수 교수도 “주권자인 국민의 의사는 국회의원들의 법률 의사결정권을 구속한다”고 밝혔다.
이재명 기자 egija@donga.com
김승련 기자 srkim@donga.com
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